Professioni: Proposte per una regolazione proconcorrenziale
L'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Antitrust) ha approvato la segnalazione AS453 inviata al Governo e al Parlamento l'11 giugno nella quale vengono esaminati i settori economici più importanti per il Paese ed evidenziati gli aspetti limitativi della concorrenza nei diversi mercati.
Il documento, al quale sono allegate alcune schede settoriali, rappresenta un contributo di analisi tecnica che l'Autorità ha messo a disposizione del legislatore.
Nella segnalazione vengono indicati i settori dove mancanza di concorrenza e lentezza del processo decisionale pubblico rappresentano un freno per la crescita del Paese: infrastrutture, energia, servizi pubblici locali, trasporti, distribuzione commerciale, carburanti, professioni e servizi finanziari costituiscono per l'Antitrust i comparti dove occorre intervenire.
In particolare, di seguito è riportato il testo della segnalazione AS453 riguardante le professioni.
AS453 – CONSIDERAZIONI E PROPOSTE PER UNA REGOLAZIONE PROCONCORRENZIALE DEI MERCATI A SOSTEGNO DELLA CRESCITA ECONOMICA
Roma, 11 giugno 2008
L'Autorità garante della concorrenza e del mercato mette a disposizione degli organi titolari dell'indirizzo politico il proprio contributo di analisi tecnica derivante dall'esperienza maturata nell'osservazione del sistema economico dal punto di vista delle dinamiche concorrenziali.
Spetta naturalmente al Parlamento e al Governo, nell'esercizio delle rispettive responsabilità istituzionali, stabilire le priorità e individuare le iniziative che saranno in concreto ritenute più opportune.
Le considerazioni e le proposte di intervento che seguono sono articolate in una parte generale e in una parte analitica, ordinata per singoli settori.
Premessa
C'è un diffuso consenso nel ritenere che l'insufficiente crescita dell'economia italiana sia da attribuire alla scarsa crescita della produttività. Si tratta di un ciclo ormai di medio-lungo periodo, la cui inversione è ineludibile. Questo può avvenire alla condizione che l'offerta di beni e servizi sia nel settore privato che in quello pubblico, possa rapidamente ammodernarsi.
Nell'esperienza maturata, in specie negli ultimi anni, questa Autorità ha ripetutamente sostenuto il ruolo che un corretto funzionamento del mercato ed una conseguente e coerente regolazione della concorrenza possono avere nel determinare un accrescimento della produttività. Si intende, nell'occasione, riprendere le fila delle molte segnalazioni che, ai sensi
della legge n. 287/90, questa Autorità ha inviato agli organi titolari dell'indirizzo politico.
L'attivazione di efficaci dinamiche concorrenziali richiede un generale processo di liberalizzazione, una rigorosa applicazione della disciplina della concorrenza e un'altrettanto incisiva attività di tutela del consumatore. Questàultima è direttamente finalizzata a garantire il mantenimento di efficaci condizioni di concorrenza, in quanto rafforza gli stimoli alla selezione delle imprese effettivamente più virtuose, promuovendo una maggiore mobilità della domanda. La tutela del consumatore è quindi strumento complementare dell'enforcement antitrust e fattore essenziale per lo sviluppo di una sostenuta pressione concorrenziale.
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I servizi professionali
Anche in questo contesto, il legislatore è di recente intervenuto, introducendo alcune misure di promozione della concorrenza, come l'abrogazione delle disposizioni legislative e regolamentari che prevedono l'obbligatorietà di tariffe fisse o minime, ovvero il divieto di pattuire compensi parametrati al raggiungimento degli obiettivi perseguiti;
l'eliminazione del divieto, anche parziale, di diffondere pubblicità informativa circa i titoli e le specializzazioni professionali, le caratteristiche del servizio offerto, nonché il prezzo e i costi complessivi delle prestazioni;
l'abrogazione del divieto di fornire all'utenza servizi professionali di tipo interdisciplinare da parte di società di persone o associazioni tra professionisti.
A tali provvedimenti, tuttavia, ha fatto seguito l'adozione di interventi normativi speciali in contrasto con i principi delineati, si pensi alle tariffe dei notai e nel settore dei lavori pubblici; inoltre, alcuni organismi rappresentativi dei professionisti hanno, di fatto, interpretato in senso restrittivo le nuove disposizioni. L'indagine conoscitiva svolta dall'Autorità, proprio allo scopo di verificare lo stato del recepimento delle regole pro-concorrenziali sopra richiamate, mostra una realtà non confortante, caratterizzata dalla diffusa permanenza di una sostanziale impermeabilità dei codici deontologici alle esigenze di modernizzazione.
L'Autorità ha piena consapevolezza degli interessi fondamentali del singolo e della collettività spesso collegati ai servizi professionali, nonché del contributo di alcune attività professionali alla diffusione dell'innovazione scientifica e tecnologica nell'interesse della competitività del Paese. Si ritiene, tuttavia, che i principi di concorrenza possano essere applicati in modo compatibile con le esigenze di protezione sociale e di tutela degli interessi pubblici che devono essere garantite dalla regolazione dei servizi professionali.
Specifica attenzione, in proposito, meritano le questioni relative all'accesso, alle esclusive, alla struttura e funzione degli ordini e alla determinazione delle tariffe.
L'accesso a una professione e, dunque, la possibilità di prestare i relativi servizi, devono essere, in linea di principio, liberi salve le ipotesi in cui dimostrate esigenze di tutela di interessi generali impongano la necessità di particolari requisiti di ordine morale e/o tecnico.
Laddove necessari, i requisiti richiesti vanno graduati in funzione della loro maggiore o minore restrittività, da stabilire in relazione alle specifiche esigenze di tutela che si manifestano. E' auspicabile l'istituzione di corsi scolastici e universitari che consentano di conseguire direttamente l'abilitazione. L'imposizione dell'esame di Stato, preceduto o non dal tirocinio, va valutata a seconda delle circostanze. Il periodo di tirocinio deve essere proporzionato alle esigenze di apprendimento pratico delle diverse professioni e potersi svolgere non solo presso il professionista, ma anche presso strutture, pubbliche e private, che esercitino la medesima attività e, se possibile, nell'ambito degli stessi corsi di studio.
Vanno espunti i regimi di limitazione numerica degli accessi previsti per alcune professioni, come per esempio nel caso dei notai e dei medici del servizio sanitario nazionale. Queste limitazioni non sono funzionali alla protezione di alcun interesse generale.
Le riserve di attività costituiscono un ulteriore e distinto fattore di ostacolo al funzionamento dei mercati e, se non adeguatamente limitate, rischiano di tradursi in un'indebita protezione per i professionisti titolari, a danno dei consumatori. E' quindi necessario che l'attribuzione di riserve di attività e la loro puntuale estensione siano sempre giustificate da esigenze di tutela degli utenti del servizio, che non potrebbero essere altrimenti soddisfatte. Si deve procedere a un riesame di tutte le riserve attualmente previste, volto a verificare la loro obiettiva giustificazione, secondo una puntuale analisi costi-benefici; in mancanza della quale dovranno essere eliminate del tutto o si dovrà ampliare il novero dei soggetti abilitati.
L'apparato ordinistico, con le sue funzioni di stabile vigilanza sull'attività del professionista, costituisce una misura incisiva di controllo pubblico delle attività private, che si giustifica solo per particolari esigenze di tutela. I compiti degli ordini devono essere incentrati sulla tutela della correttezza nello svolgimento della prestazione professionale e sull'aggiornamento. Gli organi di governo degli ordini, proprio in virtù delle funzioni pubblicistiche di controllo ad essi conferite nell'interesse generale, non devono essere più espressione esclusiva dei membri della professione. I codici deontologici devono prevedere unicamente norme di tipo etico, a garanzia degli interessi dell'utente e della libertà e autonomia del professionista; non devono mai regolare i comportamenti economici dei professionisti.
Anche nel settore dei servizi professionali, il prezzo dei servizi dovrebbe essere stabilito d'intesa tra le parti. In determinate circostanze, le esigenze di tutela dei consumatori possono giustificare la previsione, in via eccezionale, di tariffe massime. In tal caso, queste ultime dovrebbero essere concretamente stabilite in modo più trasparente e immediatamente percepibile per il consumatore, specialmente con riferimento agli atti standardizzati; ad esempio, può interessare il costo di una procedura didivorzio nel suo complesso, a seconda delle tipologie che statisticamente ricorrono con più frequenza, piuttosto che i prezzi delle singole attività in cui può teoricamente essere frazionato l'esercizio della attività legale.